Анализи

КАРТА НА ИНВЕСТИЦИОННИЯ КЛИМАТ В ОБЩИНИТЕ

Картата на инвестиционния климат в общините представя данни относно бизнес средата и условията за инвестиции в 27-те общини – областни центрове. Тя е нов аналитичен продукт на Асоциация „Прозрачност без граници“, който надгражда всеобхватния аналитичен модел за оценка на институциите на местно ниво – „Местна система за почтеност“. Картата на инвестиционния климат е създадена въз основа на проучване и анализ на информация в 5 категории (включващи 49 индикатора), които имат отношение към средата за осъществяване на бизнес и за привличане на инвестиции в общините:

1) наличие на публично достъпна и адекватно структурирана информация относно правилата за икономическа дейност и административното обслужване в общините;

2) политики и мерки за насърчаване на иновативни технологични стартъпи и облекчени условия за нововъзникващи бизнеси;

3) политики и мерки за привличане на инвестиции;

4) ключови показатели от изследването по проект LISI относно общинските съвети, кметовете и общинските администрации, структурите на полицията и съдилищата, които определят условията за осъществяване на икономическа дейност в общините;

5) ключови показатели от изследването по проект LISI относно структурите на гражданското общество (медии, граждански организации, бизнес и политически партии), които отразяват способността за обществен контрол върху институциите, респективно за създаване на среда, благоприятстваща инвестициите и честната конкуренция между икономическите субекти.

Скалата за оценка на представянето на общините:

5много добро представяне – показател за много добро ниво на инвестиционния климат и много благоприятни условия на средата за осъществяване на бизнес
4добро представяне – показател за добро ниво на инвестиционния климат и благоприятна среда за осъществяване на бизнес
3средно представяне – показател за предприети частични мерки за създаване на среда за привличане на инвестиции и сравнително добри условия за осъществяване на бизнес
2незадоволително представяне – показател за липса на целенасочени усилия за създаване на среда за привличане на инвестиции и неблагоприятна среда за осъществяване на бизнес
1слабо представяне – показател за липса на усилия за създаване на среда за привличане на инвестиции и неблагоприятна среда за осъществяване на бизнес

Критично ниски нива на прозрачност и отчетност в работата на институциите на местно ниво

Критично ниски нива на прозрачност и отчетност в работата на институциите на местно ниво в мнозинството общини-областни центрове, регистрира Индексът на Местната система за почтеност – 2015. Кърджали, Варна, Видин и Хасково са на дъното на класацията с най-слаби показатели за отчетност и почтеност.

Само в един Общински съвет реално функционира механизмът за деклариране на конфликт на интереси в дейността на общинските съвети.

Критично ниско е нивото на публичност и отчетност на практиката за извършване на проверки от контролните звена на общините. Нито една общинска администрация няма надеждно функциониращ модел на закрила на служителите, докладващи за нередности в администрацията. В работата на общинските съвети като най-съществен проблем се откроява прозрачността и ефективният надзор върху местната изпълнителна власт. Практически дейността на 4/5 от общинските съвети в областните центрове не отговарят на стандартите за прозрачност, а за 2/3 от тях общинските съветници функционират в режим на почти пълна анонимност. Контролът върху изпълнението на решенията на Общински съвет е чисто формален в повече от половината изследвани общини. Едва в 1/5 от изследваните общини съветниците имат съществен принос при обсъждане на годишния общински бюджет. Липсва публична информация за резултата от контрола върху управлението на общинската собственост и общинските фирми.

 

По отношение работата на кметските екипи показателят с най-ниска стойност остава почтеността. Етични правила за дейността на кметския екип като част от общинска администрация са налични в по-малко от 1/5 от общините в областните центрове. Показателите за отчетност също бележат ниски стойности. Проблем при 2/3 от кметовете е поддържането на стандарт на публична отчетност за изпълняваните стратегии и управленски програми. Критично ниско е и нивото на публичност и отчетност на практиката за извършване на проверки от контролните звена на общината. Съществен проблем по отношение независимостта и управлението на общинската администрация е липсата на надеждно функциониращ модел на политика за закрила на служителите, докладващи за нередности в администрацията. Нещо повече, нито една община не поддържа публично достъпна информация за предприетите мерки за подобряване на обслужването в следствие на добросъвестно докладване за нередности.

 

Проблемите в детайл

 

Достатъчно представителни ли са местните представителни институции?

 

Ролята на общинските съвети в упражняването на ефективен контрол върху дейността на кмета и общинската администрация е съществен фактор за легитимността и отчетността в местното самоуправление и местна власт. Индикаторът ефективни механизми за отчетност дейността на кмета/администрацията регистрира разнородни практики и получава средна стойност от 3,78 пункта. Тук на негативния полюс на скалата се разполагат практиките на общинските съвети във Видин, Перник и Сливен. В половината от изследваните общини се регистрира формално приложение на законовото изискване за отчет по изпълнение актовете на общински съвет – отчетът е кратък и не съдържа специфична информация по основни насоки на дейност или основни категории решения на общинския съвет.

 

Най-критичен в национален мащаб е индикаторът осъществяване на контрол върху ефективността на управлението на общинската собственост и общинските фирми. Изследването констатира средна стойност от 3,37 пункта като отражение на липсваща устойчива практика за ефективен контрол върху разпореждането с общинска собственост и дейността на общинските фирми. Дефицитите са свързани както с ниска степен на публичност на годишните програми за управление и разпореждане с имотите – общинска собственост, така и като цяло с липсата на устойчива практика за публичност и прозрачност в дейността на ресорните постоянни комисии. Информация за осъществен контрол от страна на общинските съвети е практически достъпна единствено чрез инструментариума на ЗДОИ. Често подценяван фактор
е използването на електронните регистри за подобряване прозрачността и възможностите за граждански контрол върху разпореждането с общинска собственост. Негативните практики на общинските съвети във Варна, Велико Търново и Перник за мандат 2011 – 2015 г. станаха повод за обществено недоволство.

 

Ефективността на представителството на местните граждански интереси като основна функция на общинските съвети регистрира тревожно ниска стойност от общо 3,09 пункта за страната. Проблемни остават както устойчивите практики по организиране на приемни за граждани (със стойност от 3,26 пункта), така и институционализирането на трайни форми на сътрудничество с граждански организации (2,85) и консултирането им в процесите на формулиране на местни политики (3,15).

 

Изследването очертава и драстична разлика в практиката по поддръжка на официална интернет страница на общинските съвети. Половината от изследваните общински съвети не разполагат с официална интернет страница, а информацията за дейността им е обособена като отделна секция в интернет страницата на общината. Този подход ограничава крайно възможността за активна публичност като затруднява в голяма степен ефективното изпълнение и на законово уредените задължения за консултиране на проектите за нормативни актове. От друга страна, липсва и общ стандарт за оптималния каталог от рубрики, които да бъдат включени в секцията или отделната интернет страница на местния орган на самоуправление.

 

Показателят за почтеност получава критично ниска стойност от едва 2,93 пункта в измерението вътрешно институционални практики на управление на общинския съвет. В рамките на индикатор Етичен кодекс на Общинския съвет се очертава тенденция за непознаване или пренебрегване на този инструмент като съществен в укрепване доверието на местната общественост в почтеността на органа на самоуправление. Kрайно малък е броят на положителните примери за приети отделни етични кодекси, включващи и процедури за контрол по приложението им.

 

Кметската институция – необходимост от пряк ангажимент с политика на почтеност

 

Контролът върху доставчиците на публични услуги е сред показателите с най-ниски стойности за кметската институция в национален мащаб – едва 2,87 пункта. Неговото ниво е изследвано през оценката на следните два индикатора: 1) публичност на информацията за договори с външни доставчици на услуги, и 2) медийни публикации за неосъществен контрол върху доставчици на публични услуги. Трайно негативна практика на липса на каквато и да било публично достъпна информация за сключени договори е регистрирана в Кърджали, Благоевград, Видин, Враца, Монтана, Перник, Силистра, Сливен, Търговище.

 

Съществен дефицит остава публично достъпната информация за ефективността на контролната дейност в общините – подобна е поддържана като устойчив стандарт във Велико Търново, Русе и Добрич.

 

Основен дефицит в приноса на кметската институция са инициативите, които укрепват почтеността в неговата собствена работа. Този показател получава и най-ниска средна стойност измежду всички изследвани показатели за приноса на кметската институция към Местната система за почтеност – едва 2,74 пункта. Изследването констатира слаба заинтересованост от страна на управленските екипи да лансират фокусирани политики за превенция на корупцията. Личната ангажираност на членовете на кметския екип не може да се изчерпва единствено с публичност на
декларациите за имуществото и конфликт на интереси. Системната политика за утвърждаване на почтеността с краен ефект – повишаване на доверието в работата на кметската институция следва да включва по-широк комплекс от инициативи.

 

България систематично заема последното място в Европейския съюз според Индекса за възприятие на корупцията, изготвян ежегодно от Transparency International, а институциите в страната страдат от ниско доверие на гражданите. Решението на този проблем не е еднозначно, а е свързано с активното и комплексно взаимодействие на различните участници в политическия процес, гражданското общество, бизнеса, медиите. Данните от Индекс-2015 показват, че липсата на готовност за ефективно публично партньорство между всички заинтересовани страни в местната общност в подкрепа на политики за почтеност, води до трайни тенденции на ниски нива на прозрачност, отчетност и почтеност в работата на институциите на местното самоуправление.

 

Мястото на медиите в Местната система за почтеност

Отказът на мнозинството от медиите да се ангажират със сериозни и задълбочени разследвания на значими случаи на корупция на местно ниво е предопределен от нарастващата зависимост на медиите от разпределението на бюджети за рекламни и информационни дейности от страна на местната власт, влошаващите се тенденции към концентрация на медийната собственост, контрол и автоцензура, както и от липсата на усещане за сигурност и защита на журналистите от професионалната общност и местната общественост като цяло. Това са част от изводите от първата годишна класация за почтеност „Индекс на Местната система за почтеност“ – 2015 в сектор Медии.

 

 

Медиите имат ключова роля в системата за почтеност на местно ниво. Те са основен канал за връзка и комуникация между институциите на местната власт и местно самоуправление и гражданското общество. Медиите имат роля на „куче пазач“ на интересите на местната общественост. В една стабилна местна система за почтеност заедно с гражданското общество те съдействат за разследването и изобличаването на случаи на корупция и информират местната общност за корупцията ефектите от нея. За да бъдат гарант срещу злоупотреби и нередности в управлението, медиите също трябва да се придържат към високи стандарти на прозрачно и отчетно управление (ясна собственост, спазване на етични стандарти, отчетност пред аудиторията).

 

Приносът на медиите в Местната система за почтеност за 2015 година е подложен на оценка посредством комплекс от 19 показателя, разпределени в категориите капацитет, роля и управление. Използваните за оценката източници на информация са дълбочинни интервюта с журналисти от печатни, електронни и интернет медии и медиен мониторинг.

В Индекса на Местната система за почтеност 2015 местните медии са един от най-слабо оценените стълбове с обща средна оценка за цялата страна от 2,69 пункта. Това до голяма степен се дължи на ниските оценки по измеренията капацитет и роля на местните медии – ниска оценка на способността им да функционират независимо от външен политически и икономически натиск, недостиг на финансови и човешки ресурси, слаба ангажираност с разследването и разкриването на корупция и с информирането на местната общественост за негативните ефекти от това явление.

Капацитетът на медиите на местно ниво е свързан от една страна с човешките, финансови и технически ресурси, с които те разполагат, а от друга – със свободата и независимостта да отстояват високи професионални стандарти независимо от политически, икономически и други съображения. Медиите получават като цяло твърде ниска оценка по измерението капацитет. Обобщената стойност на оценката е 3,13 като тя е формирана въз основа на два показателя: капацитет (3,02) и независимост на местните медии (3,24).

 

Медийната среда на местно ниво – доминирана от проблема за финансирането

 

В повечето от изследваните общини съществува известно разнообразие от медийни източници (като тип, собственост, идеология). Същевременно, с изключение на София и някои от по-големите градове, те не отразяват пълния спектър от значими гледни точки и политически и социални позиции. Често пъти важни теми остават трайно извън полезрението на местните медии. Мнозинството от тях са в тежко финансово състояние, което според журналистите води до компромиси с високите професионални стандарти за качество и обективност (недостиг на човешки ресурси, остаряла техника, липса на специализиран софтуер, включително трудности при осигуряване на транспорт за отразяване на събития). „Финансовият ресурс на медиите е малък, а работните заплати ниски“, е най-често срещаното мнение на интервюираните журналисти.

 

В нашата община вече има само един вестник като книжно тяло, който е с минимален тираж. Няколкото амбициозни проекта за новинарски портали са със затихващи функции. Преди две години бе затворена една телевизия.  А в радио ефира има само една местна търговска станция. Тук проблемът е по-скоро търговски – малки пазари, липса на интерес към чистите журналистически форми на местно ниво“, споделя един от респондентите. Според друг журналист „медиите в региона разполагат с относително скромни финанси и по тази причина винаги съществува риск да попаднат в зависимост от структури, които под някаква форма са им осигурили средства за реклама или информационни договори“.

 

Ниската стойност на показателя независимост на местните медии е резултат от няколко основни фактора: опити на местните власти да оказват контрол върху местни медии посредством разпределение на рекламни бюджети и информационни дейности и възприятия за честа смяна на редакционната политика и приоритети на много от местните медии в резултат от управлението на една или друга партия. Медиите са обект на различни форми на преки и индиректни зависимости. Макар случаите на сплашване или тормоз на журналисти във връзка с тяхната работа, както и на уволнения на журналисти поради противоречия с редактора/собственика на медията да са рядкост, много интервюирани журналисти считат, че едни от най-съществените проблеми са натискът и автоцензурата. Според журналистите местните власти оказват индиректен натиск върху местните медии посредством разпределението на бюджети за рекламни и информационни дейности (с малки изключения като община Плевен, където общинските власти имат свое регулярно издание, в което публикуват служебна информация).

 

Същевременно през последните години ясно се забелязва тенденция на активна подкрепа от страна на външни донори за независими медийни проекти, включително за аналитична и разследваща журналистика. Много национални, регионални и интернет медии откриват финансова подкрепа за реализиране на идеите си от външни подкрепящи организации. Това е възможност за защита на тяхната независимост от конкретни частни бизнес интереси на рекламодатели или политически интереси.

 

Журналистическите разследвания за корупция на местно ниво са рядкост

 

По отношение на измерението роля на медиите в местната система за почтеност обект на изследване са два аспекта от работата на медиите – разследване и разкриване на корупция и информиране на обществеността за корупцията и нейните ефекти върху развитието на страната. Средната стойност на измерението роля на медиите в местната система за почтеност за цялата страна е критично ниска: 1,65.

 

Общият налагащ се извод е, че журналистите в местните медии рядко провеждат журналистически разследвания. Макар темата за корупцията нерядко да присъства в местните медии, по-скоро се касае за отразяване на разкрития на национални медии, отколкото за самостоятелни разследвания на местни журналисти. Повечето местни медии в изследваните общини през последната една година не са провели ефективни журналистически разследвания и не са разобличили случаи на корупция или злоупотреби на местно ниво (с изключение на някои примери от София, Варна, Пловдив, Враца) и интервюираните журналисти не могат да дадат примери за такива значими разследвания.

Стандартите за прозрачно, отговорно и почтено вътрешно управление на медиите са изследвани чрез оценка на осем аспекта по измерението управление, които оценяват прозрачността на собствеността на медиите, придържане към стандарта за не анонимност на публикуваните материали, гарантирано предоставяне право на отговор, приети етични стандарти, функциониращи процедури за справяне с етични казуси. Средната стойност за страната по измерението управление за местните медии показва, че макар някои основни аспекти на прозрачност, почтеност и отчетност в медиите да са утвърден професионален стандарт в журналистическата работа, все още са налице и съществени проблеми, особено по отношение на стандартите за прозрачност на медийната собственост и приложението на етичните норми. Тази обща оценка се формира от под-измерителите прозрачност (3,46), отчетност (3,91) и почтеност (2,48).

Местните медии отчасти се придържат към стандартите за прозрачно, отчетно и почтено вътрешно управление.  

 

Що се касае до показателя прозрачност, повечето печатни и електронни медии публикуват информация за собствеността си (пропуски се регистрират при интернет медиите). Наблюдава се и практиката на някои медии изрично да посочват, че декларираните собственици са действителни собственици на съответната медия, вероятно в опит за дистанциране от практиките за непрозрачност и непубличност на реалната собственост на много от медиите в страната. Един от най-високо оценените аспекти в контекста на цялостното изследване за всички сектори в страната е предоставянето на право на отговор без да е необходима външна намеса – 4,93 пункта, което е близо до най-високата възможна стойност. Възприятията на интервюираните журналисти, както и наблюдението чрез медиен мониторинг през изследвания период показва, че стандартът за предоставяне на право на отговор се спазва ефективно от местните медии.

 

Връзката на медиите с аудиторията е съществен аспект от изследването на отчетността на медиите. Практически всички наблюдавани медии дават възможност за контакт на граждани – публикуват адрес, телефон и имейл за контакт или предоставят възможност за коментари на читатели по публикации в интернет страницата на съответната медия. По-рядко медиите са създали специализирани форуми за обратна връзка с аудиторията и практически липсват примери за ефективно използване на подобни форуми за получаване на оценка от страна на аудиторията.

Спазването на стандартите за почтеност от страна на медиите получава противоречиви оценки. Тук е анализирано наличието на цялостен подход за гарантиране почтеност на служителите в медиите, който включва ефективни механизми за прилагане на съществуващите разпоредби, проактивно разследване на случаи на нарушения, санкциониране на нарушенията, както и редовни обучения на персонала по въпросите на етиката. Еднозначно ниски в цялата страна са оценките по измерителите наличие на етичен кодекс на медията и примери за ефективно приложение на приетите стандарти (съществуване на реални санкции, провеждане на обучения по въпросите на етиката и др.). Много малко от медиите изразяват пряк публичен ангажимент към етични норми. През последната година на практика липсват примери за проведени обучения на местно ниво за журналисти във връзка с етични стандарти и правила.

 

Перспективи за критичен медиен дебат?

 

В заключение, медиите са една от структурите на местната система за почтеност, които се нуждаят от най-съществена инвестиция в разработването и прилагането на инициативи и добри практики, които да противодействат на отчетливите възприятия за зависимост на медиите от външен политически и икономически натиск, на недостига на финансови и човешки ресурси, на слабата ангажираност с разследването и разкриването на корупция и с информирането на местната общественост за негативните ефекти от това явление. От една страна, отказът на мнозинството от медиите да се ангажират със сериозни и задълбочени разследвания на значими случаи на корупция на местно ниво е предопределен от нарастващата зависимост на медиите от разпределението на бюджети за рекламни и информационни дейности от страна на местната власт, влошаващите се тенденции към концентрация на медийната собственост, контрол и автоцензура, както и от липсата на усещане за сигурност и защита на журналистите от професионалната общност и местната общественост като цяло. Същевременно, следва да се отбележи изрично, че съществуват анклави на аналитична, социално отговорна и критична журналистика, които макар да са по-скоро периферни, все пак имат важно значение за поддържането поне до известна степен на критичен и рационален публичен дебат.

 

Част от установените проблеми в работата и ролята на медиите на местно ниво могат да бъдат адресирани чрез въвеждане на ясни критерии и принципи за пропорционалност на рекламното финансиране по европейски програми. Това ще ограничи влиянието (пряко или косвено) върху редакционната политика от страна на институциите, предоставящи договорите за информационни услуги. Необходимо е да бъде изграден и публичен регистър на разпределението на публични средства към медиите.

 

Важно е професионалните общности да предприемат и мерки за стимулиране на по-систематичен и аналитичен подход на водещите медии и разследващи журналисти по въпросите на корупцията (обучения, семинари с участие на експерти и изследователски организации, обмен на идеи и добри практики).

 

1 2